Verbote für Produkte aus Zwangsarbeit

Hintergrund der Regelung und Verhältnis zu LkSG und CSDDD

Zwangsarbeit, auch Kinderzwangsarbeit, ist weltweit nach wie vor weit verbreitet. Schätzungen der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) zufolge sind weltweit rund 27,6 Millionen Menschen von Zwangsarbeit betroffen, darunter 3,3 Millionen Kinder. Zwangsarbeit kommt nach wie vor in einer Vielzahl von Sektoren wie Textilien, Bergbau, Landwirtschaft und im Dienstleistungssektor vor.

Die Förderung von verantwortungsvollen und nachhaltigen Wertschöpfungsketten ist eine der Säulen der aktuellen EU-Handelsstrategie. Die EU-Handelspolitik trägt durch ihre verschiedenen Instrumente bereits zur Abschaffung von Zwangsarbeit bei, ohne dies allerdings bislang in einer Verordung geregelt zu haben.

Am 14. September 2022 schlug die Kommission neue Vorschriften vor, um in Zwangsarbeit hergestellte Produkte auf dem Markt der Europäischen Union zu verbieten. Die Unterhändler von Europäischer Kommission, Parlament und EU-Rat haben sich im Trilog am 5. März 2024 auf einen gemeinsamen Vorschlag für eine entsprechende Verordnung geeinigt.

Auch im Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz (LkSG) und der europäischen Lieferkettenrichtlinie (CSDDD) sind der Ausschluss von Zwangs- und Sklavenarbeit geschützte Rechtspositionen, die bei der Risikoanalyse zu berücksichtigen sind. Jedoch enthalten beide Gesetze kein Importverbot oder weitergehende Maßnahmen.

Die Zwangsarbeitsverordnung will eine erweiterte Sorgfaltspflicht einführen, die EU-Unternehmen dazu verpflichtet, Nachhaltigkeitsauswirkungen in ihren Betrieben und Lieferketten zu identifizieren, zu verhindern, abzumildern und darüber Rechenschaft abzulegen. Vorbehaltlich der anstehenden Folgenabschätzung wird dies wirksame Maßnahmen und Durchsetzungsmechanismen beinhalten, um sicherzustellen, dass Zwangsarbeit keinen Platz in den Wertschöpfungsketten von EU-Unternehmen findet.

Dies wird in dieser Verordnung anders als in dem LkSG und der CSDDD mit Verboten, Untersagungen und Untersuchungen geregelt. Die Zwangarbeitsverordnung geht damit weiter als das LkSG und die CSDDD.

Um das Ziel, Zwangsarbeit zu reduzieren, zu erreichen, wird mit dem Rechtsakt ein strukturierter Rahmen für das Verbot von Zwangsarbeit bei der Herstellung von EU-Waren und innerhalb der Lieferketten geschaffen. Dieser wird die EU in die Lage versetzen, Produkte zu verbieten und aus dem Binnenmarkt zu entfernen, die nachweislich mit Zwangsarbeit in Verbindung stehen, unabhängig davon, ob sie in der EU hergestellt oder in die EU eingeführt werden.

Zwangsarbeit gemäß dem ILO-Übereinkommen 29

Der Begriff der Zwangsarbeit wird in dem ILO-Übereinkommen 29, dem Übereinkommen über Zwangs- oder Pflichtarbeit, definiert. Hierauf bezieht sich die Zwangsarbeitsverordnung in Art. 2 der VO.

Nach Artikel 2 des Übereinkommens gilt:

Als „Zwangs- oder Pflichtarbeit" im Sinne dieses Übereinkommens gilt jede Art von Arbeit oder Dienstleistung, die von einer Person unter Androhung irgendeiner Strafe verlangt wird und für die sie sich nicht freiwillig zur Verfügung gestellt hat.

Als „Zwangs- oder Pflichtarbeit" im Sinne dieses Übereinkommens gelten jedoch nicht:

a) jede Arbeit oder Dienstleistung auf Grund der Gesetze über die Militärdienstpflicht, soweit diese Arbeit oder Dienstleistung rein militärischen Zwecken dient

b) jede Arbeit oder Dienstleistung, die zu den üblichen Bürgerpflichten der Bürger eines Landes mit voller Selbstregierung gehört

c) jede Arbeit oder Dienstleistung, die von einer Person auf Grund einer gerichtlichen Verurteilung verlangt wird. Bedingung ist jedoch, dass diese Arbeit oder Dienstleistung unter Überwachung und Aufsicht der öffentlichen Behörden ausgeführt wird und dass der Verurteilte nicht an Einzelpersonen oder private Gesellschaften und Vereinigungen verdingt oder ihnen sonst zur Verfügung gestellt wird

d) jede Arbeit oder Dienstleistung in Fällen höherer Gewalt: im Falle von Krieg oder wenn Unglücksfälle eingetreten sind oder drohen, wie Feuersbrunst, Überschwemmung, Hungersnot, Erdbeben, verheerende Menschen- und Viehseuchen, plötzliches Auftreten von wilden Tieren, Insekten- oder Pflanzenplagen, und überhaupt in allen Fällen, in denen das Leben oder die Wohlfahrt der Gesamtheit oder eines Teiles der Bevölkerung bedroht ist

e) kleinere Gemeindearbeiten, die unmittelbar dem Wohle der Gemeinschaft dienen, durch ihre Mitglieder ausgeführt werden und daher zu den üblichen Bürgerpflichten der Mitglieder der Gemeinschaft gerechnet werden können. Voraussetzung ist, dass die Bevölkerung oder ihre unmittelbaren Vertreter berechtigt sind, sich über die Notwendigkeit der Arbeiten zu äußern. Nach Artikel 3 als „zuständige Stelle" im Sinne dieses Übereinkommens gilt entweder eine Stelle des Mutterlandes oder die oberste Zentralstelle des betreffenden Gebietes.

Zentraler Inhalt: Produkte aus Zwangsarbeit

Wesentlicher Inhalt der Zwangsarbeit-Verordnung ist nach Art. 3 der VO das Verbot der Einfuhr, Bereitstellung auf dem Unionsmarkt und der Ausfuhr aus der EU von in Zwangsarbeit hergestellten Produkten.

Der Vorschlag gilt für alle in Zwangsarbeit hergestellten Produkte, die in der EU in Verkehr gebracht und auf dem Markt bereitgestellt oder aus der EU ausgeführt werden. Der neue Rechtsakt wird alle Industriezweige erfassen.

Die Zwangsarbeits-VO definiert den Begriff Produkt wie folgt:

Art. 2 f der VO: "Produkt“ ist jedes Produkt, das einen Geldwert hat und als solches Gegenstand von Handelsgeschäften sein kann, unabhängig davon, ob es gewonnen, geerntet, erzeugt oder hergestellt wird, einschließlich der ein Produkt betreffenden Be- oder Verarbeitung auf einer beliebigen Stufe seiner Lieferkette.

Art. 2 g der VO: "in Zwangsarbeit hergestelltes Produkt“ ist ein Produkt, bei dem auf einer beliebigen Stufe seiner Gewinnung, Ernte, Erzeugung oder Herstellung insgesamt oder teilweise Zwangsarbeit eingesetzt wurde, einschließlich der ein Produkt betreffenden Be- oder Verarbeitung auf einer beliebigen Stufe seiner Lieferkette.

Betroffen von der Verordnung sind Wirtschaftsakteure.

„Wirtschaftsakteur“ ist jede natürliche oder juristische Person oder Personenvereinigung, die Produkte auf dem Unionsmarkt in Verkehr bringt oder bereitstellt oder Produkte ausführt, Art. 2 h der VO.

Artikel 2 der Verordnung beschreibt dann im Einzelnen die betroffenen Personen wie folgt:

(i) „Hersteller“ ist der Hersteller des Produkts gemäß den für dieses Produkt geltenden Rechtsvorschriften der Union.

(j) „Erzeuger“ ist der Erzeuger von landwirtschaftlichen Erzeugnissen gemäß Artikel 38 Absatz 1 AEUV oder von Rohstoffen.

(k) „Produktlieferant“ ist jede natürliche oder juristische Person oder Personenvereinigung in der Lieferkette, die ein Produkt ganz oder teilweise gewinnt, erntet, erzeugt oder herstellt oder an der ein Produkt betreffenden Be- oder Verarbeitung auf einer beliebigen Stufe seiner Lieferkette beteiligt ist, ob als Hersteller oder anderweitig.

(l) „Einführer“ ist jede in der Union ansässige natürliche oder juristische Person oder Personenvereinigung, die ein Produkt aus einem Drittstaat auf dem Unionsmarkt in Verkehr bringt.

(m) „Ausführer“ ist der Ausführer gemäß der Begriffsbestimmung in Artikel 1 Nummer 19 der Delegierten Verordnung (EU) 2015/2446 der Kommission.

Welche Handlungen sind betroffen?

Nach Art. 1 der VO gilt die VO für: die Handlung "auf dem Unionsmarkt in Verkehr bringen und bereitstellen oder aus dem Unionsmarkt ausführen". 
Nach Abs. 2 gilt die Verordnung nicht für die Rücknahme von Produkten, die bereits bei den Endnutzern auf dem Unionsmarkt angekommen sind.

Im Einzeln beschreibt Art. 2 der VO die "Handlungen" wie folgt:

(d) „Bereitstellung auf dem Markt“ ist jede entgeltliche oder unentgeltliche Abgabe eines Produkts zum Vertrieb, Verbrauch oder zur Verwendung auf dem Unionsmarkt im Rahmen einer Geschäftstätigkeit. Wenn das Produkt online oder über eine andere Form des Fernabsatzes zum Verkauf angeboten wird, gilt die Bereitstellung auf dem Markt als erfolgt, wenn sich das Verkaufsangebot an Nutzer in der Union richtet.

(e) „Inverkehrbringen“ ist die erstmalige Bereitstellung eines Produkts auf dem Unionsmarkt.

(p) „Produkte, die auf den Unionsmarkt gelangen“ sind Produkte aus Drittländern, die auf dem Unionsmarkt in Verkehr gebracht oder der privaten Nutzung oder dem privaten Verbrauch innerhalb des Zollgebiets der Union zugeführt und in das Zollverfahren „Überlassung zum zollrechtlich freien Verkehr“ überführt werden sollen.

(q) „Produkte, die den Unionsmarkt verlassen“ sind Produkte, die in das Zollverfahren „Ausfuhr“ überführt werden.

(r) „Überlassung zum zollrechtlich freien Verkehr“ ist das Verfahren gemäß Artikel 201 der Verordnung (EU) Nr. 952/2013.

(s) „Ausfuhr“ ist das Verfahren gemäß Artikel 269 der Verordnung (EU) Nr. 952/2013.

Was müssen betroffene Unternehmer tun?

Die Verordnung verbietet gemäß  Art. 1 der VO den Wirtschaftsakteuren, Produkte, die in Zwangsarbeit hergestellt wurden, auf dem Unionsmarkt in Verkehr zu bringen und bereitzustellen oder aus dem Unionsmarkt auszuführen.

Hierzu werden die erforderlichen Sorgfaltspflichten in Art. 2 c der VO definiert:

(c) „Sorgfaltspflichten in Bezug auf Zwangsarbeit“ sind die Bemühungen der Wirtschaftsakteure, verbindliche Anforderungen, freiwillige Leitlinien, Empfehlungen oder Praktiken umzusetzen. Sie dienen dazu, den Einsatz von Zwangsarbeit bei Produkten, die auf dem Unionsmarkt bereitgestellt oder ausgeführt werden sollen, zu ermitteln, zu verhindern, zu minimieren oder zu beenden.

Handlungsbefugnisse der Behörden

Die EU-Kommision ist gem. Art. 26 der VO für eine internationale Zusammenarbeit zuständig sein und gem. Art. 16 der VO delegierte Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte erlassen.

Nach Art. 12 der VO werden eine oder mehrere nationale Behörden von den jeweiligen Mitgliedsstaaten benannt. Diese Behörden müssen spätestens drei Monate nach Inkrafttreten der Verordnung an die Kommission und an die anderen Mitgliedsstaaten übermittelt werden, Art 12 Nr. 3 der VO.

Die Zollbehörden führen gem. Art. 15 - 21 der VO bei der Einfuhr und Ausfuhr Kontrollen durch und können die Einfuhr oder Ausfuhr aussetzen oder ablehnen, Art. 18, 19, 20 der VO. Die Zusammenarbeit mit dem Zoll erfolgt über ein "EU-Single-Window" und über "Nationale Single Window-Umgebungen", Art. 2 t /u der VO, Art. 22 der VO.

Voruntersuchung und Hauptuntersuchung

Bei einem Verdacht auf einen Verstoß gegen die Zwangsarbeitsverordnung müssen die Behörden zunächst die Wahrscheinlichkeit eines Verstoßes untersuchen. Wenn der Verstoß wahrscheinlich ist, müssen sie nach einer Hauptuntersuchung festlegen, was zu tun ist.

Voruntersuchungen

Gemäß Art. 4 der VO sollen Voruntersuchungen, in denen die Risiken von Verstößen bewertet werden, stattfinden. Es sollen Hochrisikobranchen und -regionen ermittelt werden. Maßstab hierfür sind unter anderem das Ausmaß und die Schwere von Verletzungen und die Menge der betroffenen Güter.

Nach Art. 4 Nr. 2 der VO konzentrieren sich die Behörden bei ihrer Bewertung der Wahrscheinlichkeit eines Verstoßes gegen Artikel 3 auf die Wirtschaftsakteure an den Stellen der Wertschöpfungskette, die dem Bereich am nächsten liegen, in dem es zu Zwangsarbeit kommen könnte. Dabei berücksichtigen sie die Größe und die wirtschaftlichen Ressourcen der Wirtschaftsakteure, die Menge der betreffenden Produkte sowie das Ausmaß mutmaßlicher Zwangsarbeit.

Hauptuntersuchungen

Gem. Art 5 der VO beschließen die zuständigen Behörden bei einem begründeten Verdacht auf einen Verstoß gegen Artikel 3 der VO, dass eine Hauptuntersuchung stattfindet. Diese wird sich gegen konkrete Unternehmen und ihre Produkte richten. Eine Entscheidung der Behörden erfolgt dann im Rahmen von Art. 6 der VO und kann zur Einstellung der Untersuchung, zu einem Verbot des Inverkehrbringens, zu einer Aufforderung, die Ware vom Markt zu nehmen oder aus dem Verkehr zu ziehen, führen. 

Datenbank, Informationsportal, Leitlinien

Als Hilfsmittel für Unternehmen sieht die Verordnung folgende Instrumente vor:

1. Datenbank für die Bereiche und Produkte mit Zwangsarbeitsrisiko, Art. 11 der VO.
2. Informations- und Kommunikationssysteme gem. Art. 22 der VO.
3. Die Herausgabe von Leitlinien durch die EU spätestens 18 Monate nach Inkrafttreten der Verordnung, Art. 23 der VO.
4. Ein Unionsnetzwerk gegen in Zwangsarbeit hergestellte Produkte gem Art. 24 der VO.

Rechtsfolgen bei Verstößen

Neben den Konsequenzen, die bei einem Verstoß, der bei einer Kontrolle aufgedeckt wurde, erfolgen, z. B. der Ablehnung der Überlassung zum freien Verkehr, Art. 19 der VO, können Verstöße auch sanktioniert werden.

Gemäß Art. 30 der VO erlassen die Mitgliedsstaaten Sanktionen. Diese müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein.